«Memoria per AUDIZIONE 20 ottobre 2014 Prima Commissione Camera dei Deputati dell’on. avv. FELICE C. BESOSTRI*
Il tempo, necessariamente limitato per l’intervento in sede di audizione, mi ha indotto a consegnare, quale integrazione all’intervento e contributo ai lavori parlamentari, questa memoria.
Il testo licenziato dal Senato ed ora all’esame della Camera è sicuramente apprezzabile sul punto del superamento del bicameralismo paritario. Tra i partiti politici, i gruppi parlamentari, i giuspubblicisti e i politologi è questa una scelta largissimamente, anche se non unanimemente, condivisa. La sua concreta attuazione desta, invece, perplessità, riserve e opposizioni, principalmente tra gli studiosi e in settori qualificati, ancorché minoritari , dell’opinione pubblica. Il tentativo perseguito non è riuscito, tanto che ritengo che ci dovrà, comunque, essere una quinta lettura, per ragioni tecniche, che, cioè prescindono dalla condivisione o meno nel merito del testo licenziato dal Senato della Repubblica. Si tratta di dettagli, ma come ci insegna un detto inglese, il diavolo si annida nei dettagli.
Non sono di poco conto, tuttavia, perché riguardano proprio la configurazione della Seconda Camere, che chiamare ora Camera Alta sarebbe fuori luogo , cioè uno dei punti qualificanti, se non il più qualificante della revisione costituzionale: la parola riforma va usata con molta circospezione e attenzione e soprattutto parsimonia, proprio per non svilirla.
Nell’ultimo comma dell’articolo 57 novellato è detto che con una legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica. In base a una norma dell’articolo 117, ultimo comma novellato, con legge regionale viene determinata la rappresentanza delle minoranze linguistiche nel Parlamento, e Parlamento significa sia Camera dei Deputati che Senato della Repubblica. L’ART. 117, co. 2 Cost., che enumera le materie di esclusiva competenza legislativa dello Stato alla lettera f) recita: “organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;” Ne è scaturito uno “ scombinato indisposto” tra le tre disposizioni (art. 57, ult. co., art. 117, co. 2 lett. f) e art. 117, ult. co.) che regolano l’elezione de Parlamento, che richiede una modifica del testo del Senato, almeno su questo punto: ecco la quinta lettura.
Le minoranze linguistiche, che la Repubblica ex art.6 Cost. tutela con apposite norme, sono state il pretesto del pasticcio. La L. n. 482/1999 con un cinquantennio di ritardo riconosce e tutela le minoranze linguistiche storiche, ben dodici. Peraltro le apposite norme di tutela non sono state attuate nel sistema elettorale, perché nella legge elettorale europea, la L. n. 18/1979 e s.m.i., tra cui particolarmente importante la L. 10/2009 soltanto tre minoranze linguistiche hanno una tutela, cioè la francese della Val d’Aosta, la tedesca della Provincia di Bolzano e la slovena del Friuli Venezia Giulia. Nel Testo unico per l’elezione della Camera dei Deputati, invece, sono tutelate le minoranze linguistiche di Regioni a Statuto speciale, nel cui Statuto siano previste speciali norme di tutela per le minoranze linguistiche. In questo modo si lasciano fuori le minoranze linguistiche anche consistenti di Regioni a statuto ordinario (parlo del Piemonte e della Calabria, ma ce ne sono anche altre) e anche di una Regione a statuto speciale, la Sardegna, nel cui antico Statuto non c’è alcuna norma di tutela della minoranza, che pure è la più consistente tra tutte le minoranze linguistiche riconosciute dalla L. n. 482/1999. Questa questione era già stata segnalata nell’audizione del 14 gennaio 2014 in relazione alla legge elettorale nota come Italikum ( preferisco la lettera “k” alla “c”), insieme con quella della soglia di accesso del 4%, già annullata dal Tribunale Costituzionale Federale tedesco nel novembre 2011. Il Parlamento non volle porvi rimedio ed ora entrambe le questioni sono approdate alla Consulta grazie alle ordinanze, rispettivamente del Tribunale Cagliari (procedimento 173/2014 Ord.) e del Tribunale di Venezia ( procedimento 136/2014 Ord.).
Il secondo dettaglio formalmente è meno grave, perché è una questione di merito, ma attiene sempre alla composizione del Senato. Ai sensi dell’articolo 114 della nuova versione licenziata dal Senato, la Repubblica è costituita da Comuni, Città metropolitane, Regioni e Stato, cioè scompaiono le Province, cioè quegli enti territoriali, i cui organi sono stati in gran parte e di recente rinnovati con le procedure della L. n. 56/2014. Per l’articolo 57, co. 2 novellato possono essere eletti nel nuovo Senato i consiglieri regionali e i Sindaci dei Comuni. Questa dizione esclude – del tutto irragionevolmente – quei Sindaci di Città metropolitana che volessero farsi eleggere direttamente, perché cesserebbero di essere Sindaci dei Comuni capoluogo della Citta Metropolitane. Tra l’altro, le Città metropolitane sono le città più importanti che abbiamo nel nostro Stato, per cui appare illogico escludere a priori da questo nuovo Senato proprio i Sindaci delle Città Metropolitane, che abbiano fatto la scelta democratica di farsi eleggere direttamente dal corpo elettorale. C’è una necessità obiettiva di collegare la revisione costituzionale con l’approvazione delle leggi elettorali, che dovrebbero sostituire quelle vigenti, per Camera e Senato, come modificate dalla sentenza n. 1/2014 della Corte Costituzionale, anche se quest’ultime consentono di andare a votare in qualsiasi momento nel solo rispetto del termine previsto dall’art. 61 Cost., in seguito all’esercizio da parte del Presidente della Repubblica della sua esclusiva prerogativa ex art. 88 Cost. di sciogliere le Camere.
Questa mancanza di coordinamento tra revisione costituzionale e leggi elettorali, a mio avviso, è sicuramente pericolosa. Tra l’altro, c’è un problema che riguarda in generale le elezioni di secondo grado, alla luce della recente ordinanza n. 495/2014 del TAR Friuli Venezia Giulia, sezione I, con la quale è stata rinviata alla Corte Costituzionale proprio la L. n. 56/2014, che riguarda Città Metropolitane e Province, con riferimento anche a due sentenze della Corte Costituzionale, la n. 6 e la n.230 del 2002. Si argomenta che dal combinato disposto degli articoli 1, 5 e 114 Cost., se la Repubblica è una Repubblica democratica, devono essere democratiche, cioè informate allo stesso principio, le singole componenti, perciò a Costituzione invariata Province e Città Metropolitane, in futuro le sole Città Metropolitane. Una elezione di secondo grado, a suffragio ristretto, nel caso specifico a Sindaci e Consiglieri comunali non da le garanzie di democraticità e di rispetto di diritti fondamentali, quali sono quelli di elettorato attivo e passivo ex artt. 48 e 51 Cost.. Si può capire l’esigenza di passare da un premio di maggioranza abnorme, che consentirebbe di sapere chi ha vinto la sera delle elezioni, a un sistema di elezioni di secondo grado che, come hanno dimostrato le ultime elezioni di Province e Città metropolitane, hanno il vantaggio di far sapere chi vincerà la sera prima delle elezioni, quando ci sono norme che consentono la presentazione di una lista unica pari al numero dei seggi da ricoprire. I nostri vicini svizzeri hanno il buonsenso di prevedere che, quando i candidati sono pari ai posti da ricoprire con le elezioni, queste non hanno luogo e si procede alla proclamazione diretta dei candidati. Siccome il contenimento delle spese sembra una delle regole che hanno ispirato la revisione costituzionale, sarebbe sicuramente un contributo alla riduzione dei costi della politica!
Una altra questione importante tralasciata dal testo approvato dal Senato riguarda la mancata riformulazione dell’articolo 66 sull’autodichia, proprio alla luce di quanto è successo con la legge elettorale, che è stata parzialmente annullata con la sentenza n. 1 del 2014 della Corte costituzionale. C’era un vero vuoto o “zona franca” del controllo di costituzionalità, che di fatto escludeva in una democrazia rappresentativa proprio le leggi elettorali. Questo vuoto non consentiva, finché non si è trovato il l rimedio dell’azione di accertamento del diritto di votare secondo Costituzione (ordinanza n.12060 del 17 maggio 2013 e sentenza n. 8878 del 4-16 aprile 2014 della Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione) di poter controllare la costituzionalità delle leggi elettorali prima che queste siano applicate o al momento della loro applicazione. Credo che la soluzione sia quella di un ordinamento simile al nostro (cfr. art. 38 GG e 48 Cost. e la scelta di non costituzionalizzare il sistema elettorale), l’ordinamento tedesco, che prevede che sulle decisioni del Bundestag in ordine ai suoi membri ci sia il ricorso alla Corte Costituzionale. Ritengo che questa sia una soluzione più semplice, più trasparente e più efficace di quella del disegno di legge costituzionale che invece prevede solo le leggi elettorali una forma di controllo preventivo su iniziativa di una minoranza parlamentare. Colpevolmente il Governo di allora, quello in carica nel 2010, non diede attuazione in violazione dell’art. 76 Cost. alla delega legislativa ex art. 44, co. 2 lett. d) della L. 69/2009, assolutamente chiara e precisa di assoggettare al controllo giurisdizionale le operazioni elettorali preparatorie per la Camera ed il Senato. La “zona franca” non c’è più, ma la sentenza n. 1/2014, senza una riforma dell’art. 66 Cost. lascia irrisolti una serie di problemi, perché non avendo voluto o potuto mettere in discussione la proclamazione degli eletti, piuttosto che la convalida come sarebbe stato più corretto, ha come conseguenza che un Parlamento eletto con legge incostituzionale resta in carica e con il potere di modificare la stessa Costituzione: un fatto politicamente intollerabile. Giuridicamente intollerabile è, invece, la pretesa di applicare le parti annullate della L. n. 270/2005 alle surroghe di parlamentari decaduti, dimessi o divenuti incompatibili, per esempio, per elezione nel Parlamento europeo.
Il superamento del bicameralismo perfetto non è sfociato in un monocameralismo, che sarebbe stata la soluzione logica viste le premesse motivazionali sul costo del Senato, per cui si sarebbe risparmiato un miliardo di euro. “Una motivazione volgare” disse la prof. Nadia Urbinati e aggiungerei contraddittoria, perché se il costo della democrazia è un motivo, sopprimere la camera dei Deputati avrebbe comportato un risparmio doppio: una motivazione volgare al quadrato. Per fortuna l’impostazione iniziale è stata abbandonata, ma al prezzo di una soluzione pasticciata e confusa. L’unico punto fermo nel Governo e nella sua maggioranza è l’esclusione dell’elettività dei suoi componenti da parte dei cittadini. Una questione che pone problemi di costituzionalità alla luce dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e della natura democratica della Repubblica, e quindi dei suoi organi costituzionali e in cui la sovranità appartiene al popolo. Le critiche al bicameralismo perfetto sono spesso frutto di superficialità, giustificabile nei discorsi da bar, ma che ha fatto specie ascoltare a livelli istituzionali elevati. La lentezze delle deliberazioni imputabili al bicameralismo sono in gran parte esagerate e non sono dipendenti dalla doppia deliberazione, ma semmai dalle sue degenerazioni, le navette da terze o quarte letture, fatti comunque eccezionali. In termini logici due camere si possono occupare di più provvedimenti contemporaneamente, quindi se ci fossero armonia e consensi bicamerali la produzione normativa potrebbe essere addirittura doppia. Si è ripetuto a iosa che ci sono troppe leggi, quindi porsi come obiettivo un’accelerazione della produzione normativa non appare, comunque, sensato. Se si tratta invece di rapidità di decisione e non di quantità, basta pensare che c’è a disposizione, nei casi di necessità e urgenza, lo strumento dei decreti legge ex art. 77 Cost., che accoppiati ai voti di fiducia e a norme regolamentari di contingentamento dei tempi di discussione, sono strumenti di accelerazione assolutamente efficienti. Le decisioni in linea di principio è bene che siano giuste piuttosto che rapide. Per accelerare il processo di produzione normativa in un sistema bicamerale più o meno perfetto ci sono strumenti più semplici da adottare rispetto a cambiare la Costituzione: per esempio intervenendo sui Regolamenti parlamentari. Sarebbe opportuno prevedere che i progetti di legge non decadano con la fine della legislatura, decadenza che colpisce anche quelli, che in un ramo del Parlamento fossero stati approvati.
Tra l’altro, la decadenza non è prevista per le leggi di iniziativa popolare, che dovrebbero aumentare nel nuovo impianto costituzionale con un vincolo di esame anche se, come compensazione, le firme di presentazione vengono aumentate. Questo consentirebbe anche un diverso atteggiamento nei confronti delle leggi di modifica costituzionale, perché, se tra le prime due approvazioni e quelle definitive si tenessero elezioni di carattere generale, queste esprimerebbero un segno di gradimento o meno delle riforme molto superiore di quello del referendum confermativo, che è un prendere o lasciare, per di più sul complesso della revisione, che in caso di molteplicità, come numero e natura degli emendamenti, costringe ad una scelta univoca di approvazione o reiezione. In Svezia l’interposizione di elezioni generali è la regola per ogni modifica della Costituzione, mentre in Spagna quando le modifiche siano consistenti ed investano parti importanti della Costituzione, come nel nostro caso. Il superamento del bicameralismo a me sembra pasticciato, sarebbe più logica e meno pericolosa per gli equilibri democratici una soluzione tedesca di un Bundestag, Camera dei deputati, eletto alla proporzionale, e di un Bundesrat, Senato, espressione dei Länder. La eliminazione della legislazione concorrente è una semplificazione per eliminare una fonte infinita di controversie costituzionali, ma pagando il prezzo di accentuare il centralismo, già rafforzato dalle modifiche degli artt. 81, 97, 117 e 119 deliberate con la L. C. 20 aprile 2012 n.1. L’intervento del Senato è obbligatorio in materie come la revisione costituzionale, facoltativo in altre in altre con diversi effetti sulle deliberazioni della Camera dei Deputati. Cinque diversi procedimenti legislativi, in caso di contrasto tra le due Camere, potrebbero adito ad un contenzioso tra Camera e Senato, sostitutivo di quello Stato Regioni. Non è prevista invece una procedura di conciliazione con una Commissione come in Germania . Se il Senato, una seconda Camera presente in tutti gli Stati con consistenza demografica simile a quella italiana o con ordinamento costituzionale simile, deve essere di rappresentanza territoriale la soluzione tedesca è quella più logica, mentre l’elezione di secondo grado da parte dei consiglieri regionali ne fanno una rappresentanza politica di serie B. Con i poteri che sono rimasti, ma basterebbe il solo fatto di concorrere alle revisioni costituzionali, è inevitabile richiedere un mandato politico pieno, cioè l’elezione da parte dei cittadini di tutti i suoi componenti, o, in via del tutto subordinata, la maggioranza di essi con una soluzione analoga a quella spagnola.
* esperto della materia, componente della Prima Commissione del Senato della Repubblica nelle XIII^ Legislatura, membro delle Commissioni Affari Giuridici e Diritti Umani e Regolamento e Immunità dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (1997-2001), docente di Diritto Costituzionale Comparato nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Europea Umanitaria di Minsk A.A. 2001/2002, ricercatore universitario confermato con incarico di docente di Diritto Pubblico Comparato nella Facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Milano per A.A. 2005/2006-2009/2010 (aprile), avvocato abilitato per magistrature superiori, componente del collegio difensivo nei ricorsi per illegittimità costituzionale in parte qua della L. n. 270/2005.
