Relazione tenuta al Convegno

“Assetti istituzionali e forme di gestione dei servizi sociali”

23 novembre 2004, Sesto San Giovanni

 

Per il processo di attuazione del sistema locale dei servizi sociali ai sensi della L 08.11.2000 n. 328 “Legge quadro per le realizzazioni del sistema integrato di interventi e servizi sociali” e del successivo D.Lgs. 04.05.2001 n. 207 “Riordino del sistema delle istituzioni di assistenza e beneficenza a norma dell’art. 10 L 328/00” occorre tenere presente la normativa regionale poiché in seguito alla riforma costituzionale della Parte II Titolo V della Costituzione la materia ai sensi dell’art. 117 (Nuovo) è di quelle di competenza regionale, salvo che per la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, c. 2, lett. m).

Occorre premettere anche che non vi sono modelli ideali in astratto, che possono prescindere da un’analisi della singola istituzione da riformare e dal contesto attuale in cui opera e di quello futuro, in particolare, se si tratta (ovvero si vuole istituire), di una gestione monocomunale o associata tra più Comuni.

La scelta implica, altresì, di rispettare le caratteristiche di fondo della forma prescelta.

Per esempio, se si forma una “istituzione” ex art. 114 c. 2 Testo Unico Ordinamento Enti Locali [D.Lgs. 267/2000], si dovrebbe sapere che comporta una integrazione nella struttura dell’ente comunale, poiché l’Istituzione a differenza dell’”Azienda Speciale” (art. 114, c. 1 D.Lgs. 267/2000) non ha personalità giuridica distinta. È la soluzione ottimale se si prevede che il costo debba essere sopportato in parte anche dall’Ente Locale in quanto per il tipo di intervento o per scelta politica, il costo non può essere coperto dalle sole tariffe o rette a carico degli utenti o delle loro famiglie.

Se la forma di gestione è quella della Fondazione, deve esistere un patrimonio consistente vincolato allo scopo ed essere un patrimonio che produce reddito.

La scelta, dell’Azienda Speciale o delle società di capitali, presuppongono l’esistenza di un soggetto che si deve confrontare con la concorrenza e quindi i criteri di efficienza e redditività devono essere rispettati.

Il sistema di finanziamento (art. 4 L 328/2000) prevede espressamente che “le spese da sostenere da parte dei Comuni e delle Regioni sono a carico ... delle risorse loro assegnate dal Fondo nazionale per le politiche sociali ... nonché degli autonomi stanziamenti a carico dei propri bilanci.”

Da ultimo ma non di minore importanza è la natura del rapporto di lavoro che si instaura con le diverse forme di gestione.

Nello specifico della trasformazione delle IPAB, l’art. 10 della L 388/2000 da disposizioni e principi di attuazione, anche se di natura contraddittoria (per es. personalità giuridica di diritto pubblico, art. 10, lett. B, e “regime giuridico del personale di tipo privatistico”, art. 10, c. 1).

La Regione Lombardia ha eliminato ogni vincolo in relazione all’ente gestore che, pertanto, non deve più essere dotato di personalità giuridica di diritto pubblico. Con la L.R. 13.02.2003 n. 1 “Riordino della disciplina delle Istituzioni di Assistenza e Beneficenza operanti in Lombardia”, infatti, disciplina il riordino delle IPAB, operanti nel territorio regionale in ambito sociale, socio-sanitario ed educativo in Aziende di Servizi alla Persona (ASP) ovvero in persone giuridiche di diritto, privato senza scopo di lucro (art. 1 LR 1/2003).

Per la Regione vi è assoluta parificazione tra le due forme, una pubblica e l’altra privata (art. 2, c. 2 L.R. cit.).

Insomma si richiede all’ente promotore/gestore di avere un piano finanziario e di intervento determinato in un’ottica poliennale ben oltre i limiti degli strumenti di bilancio ed, inoltre, una conoscenza della domanda, dei bisogni, che intende soddisfare e di una loro dinamica.

Un approccio raro metologicamente nelle scelte politiche, quando la regola è piuttosto l’improvvisazione.

Nello stesso approccio suggerito è essenziale un rapporto relazionale con i lavoratori della istituzione riformanda e le loro rappresentanze, aziendali, di categoria e territoriali.

L’assunto di partenza che non vi sia una forma ideale di gestione, non esclude, ma anzi, paradossalmente, valorizza opzioni politiche di fondo, quale quella di mantenere l’ente ancorato ad un sistema pubblico piuttosto che privatizzarlo all’estremo.

In altre parole, fissati gli obiettivi e le risorse, verificare pregiudizialmente se  possono essere rispettivamente raggiunti o utilizzate con uno strumento pubblicistico piuttosto che privatistico.

La coerenza dovrebbe essere assicurata dalla programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato di interventi e servizi sociali (art. 3 L 328/2000), non sempre possibile a causa:

a)    del ritardo regionale nella ripartizione dei finanziamenti assegnati dallo Stato per obiettivi ed interventi di settore;

b)    del ritardo e della insufficienza delle risorse assegnate dal Fondo nazionale per le politiche sociali di cui all’art. 59, c. 44 della Legge 27 dicembre 1997 n. 449;

c)     dell’incertezza degli enti locali nel predisporre ed approvare i propri bilanci per i drammatici tagli ai trasferimenti.

Il rispetto dei parametri di Maastricht, che diventeranno ancora più stringenti con la loro costituzionalizzazione, come previsto nella proposta di Trattato costituzionale europeo, prevederà deroghe per gli investimenti, mai per la spesa corrente per quanto umanitaria e sociale sia la sua natura.

I contraccolpi nei rapporti con la popolazione saranno drammatici e le tensioni sono destinate ad aumentare se non fossero previste forme di partecipazione popolare e degli utenti alle scelte gestionali.

Il tipo di offerta e di domanda di servizi sociali, in cui ha una grande rilevanza l’assistenza agli anziani, esplica influssi su altri fenomeni che caratterizzano momenti topici del nostro dibattito politico, quali la politica immigratoria.

Il fenomeno delle badanti ha condizionato il dibattito ed influito persino sulla legislazione e risolto, all’italiana, un problema altrimenti insolubile per la mancanza di strutture adeguate (lato oggettivo) e per l’avversione al ricovero (lato soggettivo), frutto di idee stratificate nell’inconscio popolare per di più alimentate da ricorrenti episodi di gestione cattiva se non “criminale” nelle strutture di assistenza agli anziani.

La forma associativa più flessibile è la convenzione (art. 30 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267) “per svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati”.

La convenzione, a differenza del consorzio, non fa sorgere un nuovo soggetto giuridico, distinto dagli enti che ne fanno parte.

I consorzi previsti dall’art. 31 TUOEE.LL. sono in realtà delle aziende speciali consortili, per il richiamo all’art. 114 T.U..

Il Consorzio si costituisce tramite convenzione che deve essere approvata a maggioranza assoluta dai componenti del Consiglio Comunale (N.B. maggioranza assoluta dei componenti non dei votanti).

L’aspetto interessante della soluzione consortile è quanto dispone il secondo periodo del primo comma dell’art. 31, per il quale “Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando a ciò autorizzati secondo le leggi alle quali sono soggetti.”

Tale previsione può consentire integrazioni socio-sanitarie e la partecipazione di soggetti derivanti dalla trasformazione di IPAB, Aziende Sanitarie, Aziende Speciali.

L’art. 31, c. 8 prevede espressamente che “ai consorzi creati per la gestione dei servizi sociali se previsti nello statuto, si applicano le norme previste per le aziende speciali.”

Nei consorzi sono previsti due organi: l’Assemblea Consortile ed il Consiglio di Amministrazione.

Di regola l’Assemblea è composta dai rappresentanti legali degli enti partecipati diversi da quelli locali e dai sindaci o presidenti o loro delegati.

In sede di convenzione che approva lo Statuto, si può individuare una rappresentanza degli utenti dei cittadini ed anche delle organizzazioni sindacali, così come dei consigli di circoscrizione, associazioni di volontariato o gli organismi di partecipazione popolare comprese le libere forme associative, di cui all’art. 8 T.U. D.Lgs 267/2000.

Tutte queste scelte devono trovare il loro supporto nello Statuto degli enti locali partecipanti (combinato disposto artt. 6, 30, 31, 112, 113 T.U.), specie quando la gestione dei servizi prevede forme di partecipazione popolare o di cooperazione con altri enti.

Nel Consorzio si devono stabilire quali sono gli atti fondamentali da approvare dall’Assemblea. Pur essendovi una certa discrezionalità statutaria, sia in forza del rinvio operato dal legislatore alle norme sull’azienda speciale, sia in base ai principi generali dell’organizzazione della P.A., come la netta distinzione dei modi di controllo e di quelli gestionali, non si potranno prevedere università od anche obblighi di consultazione preventiva (di contro, la latitudine dell’informazione può essere ampia) e quindi attenersi al catalogo dettato dall’art. 114 c. 8 TU e cioè:

a) il piano-programma, comprendente un contratto di servizio che disciplini i rapporti tra ente locale ed azienda speciale; b) i bilanci economici di previsione pluriennale ed annuale; c) il conto consuntivo; d) il bilancio di esercizio con gli adempimenti necessari al carattere consortile.

L’azienda speciale, tra le forme giuridiche della gestione associata (prevista o attuata) è stata scelta nel 14% dei casi, alla pari della convenzione ma meno dell’accordo di programma (22%) e del Consorzio (17%).

Accordo di programma e convenzione sono state scelte nel 36% dei casi, ciò indica una netta prevalenza delle forme di flessibili, per rinviare probabilmente ad epoca successiva la scelta definitiva (fonte per i dati una pubblicazione della Regione Lombardia, D.G. Famiglie e solidarietà sociale, dal titolo “Il processo di attuazione del sistema locale dei servizi sociali L 328/00”, senza data).

La relazione tra ASP e l’Azienda Speciale del TU non è agevole.

La definizione delle ASP come enti di diritto pubblico per il perseguimento di finalità di rilevanza sociale e socio sanitaria (ma la L.R. doveva occuparsi anche delle attività in ambito educativo (art. 1, L.R. cit.), in altro luogo educativo-formativo art. 2, c. 1 L.R. citata) si presenta oltremodo problematica come conseguenza della trasformazione delle IPAB, che tale personalità avevano.

Si discute se la Regione possa creare ex novo enti con personalità giuridica di diritto pubblico, in quanto l’ordinamento civile è una delle materie di competenza esclusiva dello Stato: Le IPAB che intendono trasformarsi in ASP deliberano unitamente alla determinazione di conservare la personalità giuridica di diritto pubblico l’adeguamento dello statuto alle disposizioni del Titolo II della presente legge” (art. 3, c. 4 LR 1/2003).

Apparentemente le ASP sono dotate di ampia autonomia in quanto “sono dotate di autonomia statutaria, regolamentare, patrimoniale, contabile, tecnica e gestionale” (art. 7, c. 2 LR 1/2003) sia pure “nell’ambito delle disposizioni della presente legge e del relativo regolamento di attuazione” (ibidem).

L’art. 7 regola il procedimento di formazione dall’approvazione dello Statuto da parte della competente direzione generale della Giunta Regionale. Di passaggio si può notare come la soppressione dei controlli di legittimità già previsti dall’art. 130 Costituzione e che in una prima fase si applicavano anche alle IPAB oltre che ai Comuni ed alle Province, non rappresenta un progresso, perché l’organo di controllo ora non dà nessuna garanzia di terzietà ed indipendenza rispetto al governo regionale.

Ai fini del ragionamento che si svolge sulla forma più idonea di gestione dei servizi socio-assistenziali, mi pare che si possa dire che la ASP non può essere l’ente cui affidare la generalità dei servizi socio-assistenziali: si tratta di una figura specifica derivante dalla trasformazione dell’IPAB e le cui finalità devono essere quelle dell’ente trasformato.

Di particolare interesse è l’art. 7 c. 9 LR 1/2003 “Le ASP possono porre in essere tutti gli atti e i negozi giuridici, anche di diritto privato, funzionali al conseguimento dei propri scopi e all’attuazione degli impegni derivanti dalla programmazione regionale possono costituire o partecipare a cooperative sociali e ad altri enti senza scopo di lucro aventi finalità costituzionali, analoghe o affini o strumentali agli scopi statutari propri dell’azienda, che siano comunque compatibili con le sue finalità sociali, ferma restando la convenienza economica per l’azienda e il rispetto del principio di trasparenza dell’azione amministrativa. Le ASP possono assumere in proprio iniziative di liberalità e di solidarietà locale ed internazionale (cooperazione e sviluppo) senza nessuna autorizzazione regionale.”

La struttura organizzativa si articola in un presidente, un consiglio di amministrazione e (eventualmente) un’assemblea dei soci (per le ex IPAB di natura associativa).

La loro autonomia statutaria enunciata si riduce a ben poca cosa dal momento che la composizione è rigidamente determinata dalla legge (art. 8 LR 1/2003) e a un ruolo della Regione sicuramente accresciuto, nel vecchio sistema la Regione era subentrata unicamente nei casi previsti dagli statuti o come erede degli organi di controllo prefettizi.

Salvo nel caso di ex IPAB di natura associativa, la designazione dell’amministratore, che è determinante per la formazione della maggioranza, spetta ai fondatori o loro dipendenti ovvero da soggetti rappresentativi degli interessi dei fondatori. Soltanto in mancanza spetta allo Statuto, che deve essere approvato dalla Regione, che non cederà facilmente il controllo al Comune sede dell’ex IPAB.

Il controllo del Consiglio di Amministrazione è essenziale per la nomina del Presidente (art. 8, c. 7 LR 1/2003) e soprattutto del Direttore (art. 9 LR 1/2003), la cui scelta deve compiersi obbligatoriamente all’interno di un “albo regionale dei direttori delle ASP, istituito dalla Giunta Regionale con i criteri e le modalità stabilite dal Regolamento di attuazione della presente legge” (art. 9, c. 1 LR 1/2003).

Le norme sul requisito di una previa iscrizione ad un albo e non la verifica successiva di requisiti presenta a mio avviso qualche problema di compatibilità con l’art. 120 c. 1 della Costituzione, anche se non vi sono requisiti regionali. Tuttavia le forme di pubblicità previste (pubblicazione sul BURL) non garantiscono che di fatto l’accesso sia aperto a soggetti già operanti in altre Regioni.

Gli enti locali svolgono un ruolo nella istituzione delle ASP (artt. 6, Reg. 11/2003) così come nella trasformazione in enti di diritto privato senza scopo di lucro, ma soprattutto nelle funzioni di controllo, oltre che nella nomina, al pari della Regione, di una parte di amministratori.

Le commissioni di controllo sulle ASP sono quelle del sistema previgente alla L 08.11.2000 n. 328 e precisamente quelle previste dall’art. 2, c. 7 della LR 11 luglio 1997 n. 31: “Le ASl esercitano le funzioni di vigilanza e controllo sulle unità d’offerta, pubbliche e private, socio-assistenziali e socio-sanitarie accreditate o autorizzate nonché l’attività di vigilanza prevista dal codice civile sugli enti iscritti nel registro regionale delle persone giuridiche private. Esercitano inoltre l’attività di vigilanza sulle organizzazioni di volontariato operanti nel settore socio-assistenziale e socio-sanitario comprese le organizzazioni di cui alle LR 24 luglio 1993 n. 22 (Legge regionale sul volontariato), LR 16 settembre 1996, n. 28 (Promozione riconoscimento e sviluppo dell’associazionismo) e LR 6 dicembre 1999, n. 23 (Politiche regionali per la famiglia) per quanto riguarda il possesso dei requisiti richiesti per il mantenimento dell’iscrizione, rispettivamente, nel registro regionale del volontariato, nei registri regionali e provinciali delle associazioni, nel registro regionale delle associazioni di solidarietà familiare. I consigli di rappresentanza dei sindaci, di cui all’articolo 6, comma 8, esercitano, attraverso apposite commissioni, il controllo sulle aziende di servizi alla persona (ASP).”

Per il funzionamento delle Commissioni di controllo è competente la conferenza di sindaci di concerto con l’amministrazione provinciale (art. 40 Reg. 11/2003).

Tra i compiti non formali vi è la segnalazione all’ASP degli scostamenti dalle previsioni programmatiche, di disservizi e delle altre carenze nell’erogazione delle prestazioni (art. 41 Reg. 11/2003).

In concreto gli interventi sono volti a ristabilire la legalità e la correttezza amministrativa, non a rimediare alle carenze nell’erogazione dei servizi.

Alla Commissione fa capo lo scioglimento dell’organo amministrativo e la nomina di un commissario (art. 42 Reg. 11/2003).

Paradossalmente lo scioglimento dell’intero organo di amministrazione appare più agevole della revoca dei singoli componenti, possibile solo “per gravi violazioni di legge o dello statuto” (art. 8, c. 17 LR 1/2003).

Pochi cenni alle Fondazioni come forma di gestione.

Le Fondazioni se hanno i requisiti di cui al D.Lgs. 04.12.1997 n. 460 possono essere riconosciute come ONLUS (art. 10 D.Lgs. 460/1997), requisito indispensabile.

A mio avviso la mancanza di scopo di lucro non si può dedurre dallo statuto della fondazione. Soltanto la sussistenza dei requisiti formali per l’uso della denominazione di ONLUS consente di accedere ai notevoli benefici fiscali (DM 18.07.2003 n. 266).

La Fondazione come istituto prevede l’esistenza di un patrimonio, il cui reddito sia destinato al raggiungimento degli scopi della Fondazione, cioè non deve essere compromessa la consistenza del patrimonio.

Le disposizioni di cui al D.Lgs. 17.05.1999 n. 53 “Disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all’articolo 11, comma 1, del D.Lgs. 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell’articolo 1 della L 23 dicembre 1998 n. 461” non possono essere estrapolate per settori diversi da quelli previsti, cioè dalle Fondazioni come enti che hanno “effettuato il conferimento dell’azienda bancaria ai sensi del decreto legislativo 20 novembre 1990 n. 356” e ciò a prescindere che tra i settori annessi di intervento (art. 1, c. 1 lettera c-bis della sopraintervenuta legge) vi siano il volontariato, filantropia, beneficenza, assistenza degli anziani, prevenzione e recupero della tossicodipendenza.

Le fondazioni possono detenere partecipazioni di controllo solamente in enti e società che abbiano per oggetto esclusivo l’esercizio di imprese strumentali (art. 6, c. 1 D.Lgs. 17.05.1999 n. 153), cioè nell’impresa esercitate dalla fondazione o da una società di cui la fondazione detiene il controllo, operato in via esclusiva per la diretta realizzazione degli scopi statutari perseguiti dalla Fondazione nei settori rilevanti (art. 1, c. 1 lett. h D.Lgs. 153/1999).

La Fondazione appare come un modo di privatizzare senza incontrare le reazioni negative alla privatizzazione perché come enti senza scopo di lucro hanno l’apparenza di un terzo genere tra il pubblico ed il privato.

Per l’efficacia della Fondazione rispetto ad altre forme di gestione bisogna giudicare di volta in volta in base alle norme statutarie ed ai conferimenti patrimoniali, sia per la loro consistenza che per la ripartizione tra vari soggetti pubblici e privati ed ai diritti connessi al comportamento.

Come accennato all’inizio, la scelta di una forma di gestione rispetto ad un’altra dipende dagli obiettivi e dal ruolo che si vuole far giocare ai vari soggetti come gli Enti locali, le ASL o la Regione.

La forma che assicura un ruolo preponderante agli enti locali e non solo a fini di controllo, è l’azienda consortile di cui all’art. 31 TU D.Lgs. 267/2000. A tale consorzio possono partecipare oltre che gli enti locali le ASP*, ma non enti di diritto privato che, al pari di rappresentanza di utenti o dei dipendenti, possono concorrere alla definizione degli orientamenti e financo alla costituzione degli organi (art. 114 c. 3 TU) secondo le modalità definite dallo statuto dell’ente e nel caso di aziende consortili degli enti firmatari delle convenzioni che al consorzio diano vita.

Milano, 23 novembre 2004

Avv. Felice C. Besostri